El Derecho de la Unión Europea: conceptos básicos.

El ingreso de España a las Comunidades Europeas en 1986 introdujo un cambio trascendental en el sistema de fuentes de derecho español. Esto es así hasta el punto de que cualquier empleado de la administración pública no puede desconocer el contenido del Derecho de la Unión Europea (UE) ya que éste prima sobre el derecho nacional

Conceptos básicos

Para comprender todo este post, es necesario aclarar algunos conceptos y abreviaturas empleadas durante la historia de la Unión Europea:

  • CECA: Comunidad Europea del Carbón y del Acero (desde 1951-2002)
  • CEE: Comunidad Económica Europea (desde 1957-1992)
  • CEEA/Euratom: Comunidad Europea de la Energía Atómica (desde 1957-actualidad). Esta Organización Internacional jamás se ha fusionado o integrado en la Unión Europea. 
  • CE: Comunidad Europea (desde 1992-2007). La Comunidad Europea ha sido absorbida por la Unión Europea.
  • UE: Unión Europea (desde 1992-actualidad). Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009 La Unión Europea ha sustituido y ha sucedido a la Comunidad Europea. Como resultado hay sólo una Organización Internacional llamada «Unión Europea» con personalidad jurídica explícita (ex artículo 47). 
  • CCEE: Comunidades Europeas (desde 1951-actualidad)
  • DC: Derecho comunitario (desde 1951-2007)
  • DUE: Derecho de la Unión Europea (desde 2007-actualidad)

Textos jurídicos básicos del Derecho de la Unión Europea

El funcionamiento de la UE está regida por tres textos jurídicos de base o constitutivos:

  • Tratado de la Unión Europea (TUE)
  • Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)
  • Carta Europea de Derechos Fundamentales

Estos tres textos forman Derecho Originario o Primario de la Organización. Han sufrido constantes modificaciones (o tratados) que se rigen por el Derecho Internacional y tienen “dimensión constitucional”.

La modificación más reciente es el Tratado de Lisboa de 2007 que introdujo novedades en el sistema de la UE así como la enmienda de los Tratados (BOE 286 de 27 de noviembre de 2009), y que está en vigor desde 2009. 

Frente a este tipo derecho se encuentra el Derecho Derivado que es el que adoptan las instituciones, órganos y organismos de la UE habilitados para ello.

Tratado de la Unión Europea (TUE)

El TUE es el tratado de base. Este texto recoge los principios, los objetivos, los valores y los aspectos organizativos básicos de la UE. 

Art. 1 TUE:

“La Unión se fundamenta en el presente Tratado y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo denominados «los Tratados»). Ambos Tratados tienen el mismo valor jurídico. La Unión sustituirá y sucederá a la Comunidad Europea».

En el siguiente enlace se puede consultar el Texto consolidado del TUE de 2016.

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)

El TFUE opera a modo de tratado de desarrollo del TUE y regula pormenorizadamente el funcionamiento de la UE y de sus políticas. Este tratado enmienda y sustituye al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. 

Artículo 1 TFUE:

1.El presente Tratado organiza el funcionamiento de la Unión y determina los ámbitos, la delimitación y las condiciones de ejercicio de sus competencias.

2.El presente Tratado y el Tratado de la Unión Europea constituyen los Tratados sobre los que se fundamenta la Unión. Estos dos Tratados, que tienen el mismo valor jurídico, se designarán con la expresión «los Tratados».

El Texto consolidado del TFUE de 2016  está disponible online en la web de la UE.

Carta Europea de Derechos Fundamentales.

Finalmente, está la Carta Europea de Derechos Fundamentales, cuya última reforma tuvo lugar el 12 de diciembre de 2012 en Estrasburgo.

Este texto tiene el mismo valor jurídico que los otros tratados constitutivos.  Y también se puede consultar su Texto consolidado de 2016  online.

Distribución de competencias entre la UE y sus Estados Miembros.

El Título I del TFUE categoriza y determina las competencias de la UE. Estas competencias se pueden clasificar:

  • Competencias exclusivas.
  • Competencias compartidas.
  • Competencias de complemento.
  • Competencias especiales.

Competencias exclusivas de la UE.

Las competencias exclusivas de la UE están dispuestas los artículos 2.1 y 3 del TFUE. En estos casos, sólo la UE podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes. Los Estados no podrán siquiera firmar acuerdos internacionales al respecto. 

Competencias compartidas entre la UE y los Estados miembros.

Son la mayoría y a ellas se refieren los artículos 2.2 y 4 del TFUE. Se produce un apoderamiento provisional, que no simultáneo, de la UE y de los Estados miembros siempre en un determinado ámbito.

El carácter compartido implica que los Estados conservan el derecho de legislar y adoptar decisiones a nivel interno y a comprometerse internacionalmente frente a Terceros en materias que afectan al Derecho de la Unión Europea, siempre y en la medida en que su acción no entorpezca la acción de ésta.

Competencias de complemento, de apoyo o de coordinación.

Son las dictadas en los artículos 2.5 y 6 TFUE. La UE actúa para estimular la actuación de los Estados pero se limita a favorecer y fomentar la cooperación entre ellos. Su labor consiste básicamente en una labor de apoyo y de complemento a la intervención nacional. 

Competencias especiales.

Como las referidas a:

  • Políticas económicas en los artículos 2.3 y 5.1 TFUE.
  • Política de empleo en los artículos 2.3 y 5.2 TFUE.
  • Cooperación al desarrollo y a la ayuda humanitaria en el artículo 4.4 TFUE
  • Las políticas sociales el artículo 5.3 TFUE.
  • Y a la política exterior y de seguridad común el artículo 5 TFUE.

Aplicación de las competencias de la UE

La UE no cuenta con una administración propia suficientemente amplia en todo su territorio para garantizar su eficacia.

Por lo tanto, Su aplicación se produce de forma descentralizada a través de la estructuras y servicios nacionales, incluyendo no sólo a los jueces que se convierte en los jueces ordinarios del DUE, si no también a todas administraciones públicas. 

La aplicación de competencias de la Unión Europea se rige por dos principios básicos:

  • El principio de subsidiariedad que sólo se aplica a las competencias compartidas entre los Estados miembros y la UE. Tiene como finalidad que las competencias sean ejercidas en el nivel más cercano a los ciudadanos europeos. Ello determina que cada vez que las instituciones de la UE adoptan una decisión tiene que justificar y demostrar que la acción emprendida por la UE es más eficaz que si se hiciera en el plano nacional. 
  • El principio de proporcionalidad que se aplica a todo tipo de competencias. Este principio hace referencia a la intensidad con la que lleva a cabo la acción la UE.

Las fuentes de Derecho de la Unión Europea

Características del DUE

Complejidad

Cada vez que han sido enmendados los tratados constitutivos, el sistema jurídico de la UE se ha ido haciendo más complejo y difícil de aplicar.

Esto es así, porque se tratan de Tratados Marco. Es decir, su articulado no posee el grado de perfeccionamiento y detalle suficiente para saber todas las consecuencias jurídicas derivadas de cada norma.

Dinamismo

Tiene un carácter cambiante marcado por los distintos tratados de enmienda de los Tratados constitutivos.

Se ha producido una importante transformación del Derecho de la UE a lo largo del proceso de integración europea en el que juega un papel fundamental el Tribunal de Justicia de la UE como intérprete supremo y garante de la aplicación del Derecho de la UE.

El Tribunal de Justicia de la UE (TJUE)

La parquedad de los Tratados obligó al TJUE a pronunciarse para puntualizar conceptos que condicionan la efectividad del Derecho de las CCEE. En este sentido, existen dos sentencias que sostienen el DUE y marcan su relación con los derechos internos:

  • STJUE de 1963 Van Gend en Loos: de la CEE (hoy UE) emana un “Ordenamiento Jurídico propio”.
  • STJUE de 1964 Costa c. ENEL: el DUE es un Ordenamiento Jurídico propio integrado en los derechos nacionales que maneja sus propias fuentes, destinatarios, procedimientos de elaboración de las normas y su aplicación nacional. 

¿Qué implican estas dos sentencias del TJUE?

  • Se reconocen derechos subjetivos y obliga a múltiples destinatarios: desde los Estados hasta las personas físicas y jurídicas.
  • Utiliza sus propios procedimientos de elaboración de las normas y una forma de aplicación particular generalmente descentralizada, apelando a la aplicación nacional.
  • La UE maneja sus propias fuentes que alteran el orden jerárquico de fuentes en todos los Estados miembros sin perder su naturaleza comunitaria.
  • El DUE tiene capacidad para transformar el orden de fuentes de los ordenamientos internos con la peculiaridad de que se funde-confunde con el derecho interno sin perder su naturaleza jurídica.

Publicación de las Normas de la Unión Europea

Las normas de DUE se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea (DO), jamás en el BOE.

Las publicaciones que se encuentran en el DOE son:

Serie L (Legislación):

  • Actos legislativos: Reglamentos, Directivas o Decisiones.
  • Actos no legislativos: Reglamentos y Directivas que tengan como destinatarios todos los Estados miembros y Decisiones que no indiquen destinatario.
  • También se publican otros actos: Decisiones PESC, normas internacionales, etc.

Serie C (Comunicaciones e informaciones): 

  • Derecho en proceso de elaboración.

Principios Fundamentales del Derecho de la Unión Europea

La aplicación del DUE se ve afectada por dos principios rectores (artículo 4 TUE):

Principio del respeto de la identidad nacional.

Implica que a pesar de formar parte de la UE, ésta debe respetar la estructura constitucional de los Estados (federal, regional, unitario) y el modo en que en éstos se atribuyen las competencias a los servicios de la administración.

Principio de cooperación leal.

Este principio obliga a los Estados a cumplir con lealtad y de buena fe sus compromisos asumidos con la UE.

De este principio se desprenden las siguientes obligaciones:

  1. Colaboración activa o deber de adopción de todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento del Derecho de la UE.
  2. Deber de abstención de adoptar aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines de los Tratados.
  3. Deber de facilitar a las instituciones de la UE el cumplimiento de sus misiones.

Los principios aplicables a la aplicación del DUE.

La obligación de cooperación leal (art. 4.3. TUE)

Esta obligación se concreta en la adopción de las siguientes medidas: 

  1. Adoptar todas las medidas apropiadas para lograr el alcance y eficacia del DUE.
  2. Incumbe a todas las autoridades públicas (central, regional, municipal) y todos los poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) y también a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros.
  3. Se deben adaptar las estructuras administrativas nacionales o mediante un régimen de control y sanción adecuado.

El principio de autonomía institucional y procedimental

Autonomía institucional.

Corresponde a cada Estado, de acuerdo con su ordenamiento nacional, determinar los órganos o servicios que tendrán competencia para tomar las medidas de aplicación del DUE.

Autonomía procedimental.

El Tribunal de Justicia de Luxemburgo afirmó que “las autoridades nacionales actuarán, al ejecutar las normativas comunitarias conforme a las reglas de forma y fondo de su Derecho nacional”

Esta autonomía está limitada por dos principios:

  1. El principio de efectividad: una disposición de carácter procedimental no puede hacer prácticamente imposible o excesivamente difícil la aplicación del DUE.
  2. El principio de equivalencia, esto es, que “las normas nacionales de carácter procedimental no deben ser menos favorables cuando se aplican asuntos que se basan en el DUE que cuando se basan en el Derecho interno de los Estados” 

¿Cómo afectó la entrada de España en la UE al Derecho Español?

Requisitos para formar parte de la Unión Europea

Cuando España solicitó el ingreso en las Comunidades Europeas se exigió el cumplimiento de varios requisitos:

  • Político: ser un Estado con un funcionamiento democrático.
  • Geográfico: ser europeo.
  • Jurídico: estar en condiciones de cumplir con las obligaciones que establecen los tratados constitutivos. Es decir, la aceptación del llamado «acervo comunitario» (acquis communautaire”)

La entrada de España en la Unión Europea

El ingreso de España el 1 de enero de 1986 constituyó la culminación de un proceso iniciado en enero de 1962 (cuando se solicitó por primera vez el ingreso en la organización y fue rechazada). 

Más tarde, una vez iniciado el proceso de transición democrática, se reanudaron las conversaciones de adhesión, que se tradujo en la reiteración de la solicitud de adhesión presentada el 26 de julio de 1977.

Si bien, el punto de partida fue la cumbre de Stuttgart el 6 de junio de 1983, gracias al apoyo y sustento incondicional de Alemania. La firma llegó finalmente el 12 de junio de 1985 junto con Portugal. La entrada en vigor se previó para el 1 de enero de 1986.

Repercusiones jurídicas de la incorporación de España a la Unión Europea

Al pasar a formar parte de una Organización Internacional de integración se le cedió el ejercicio de importantes competencias soberanas en detrimento de las que le correspondería al Estado español si no formara parte de esta Organización Internacional.

Esto involucra a todos los poderes estatales: legislativo, ejecutivo y judicial.

Artículo 93 de la Constitución Española

En 1978, los padres redactores de la Constitución incluyeron una base jurídica ad hoc, el artículo 93, porque antes o después España ingresaría en la Organización:

“Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión”.

Por lo tanto, la incorporación de España en la Unión Europea se formalizó con la adopción de la Ley Orgánica 10/1985 de 2 de agosto de autorización para la adhesión de España a las Comunidades Europeas. El Tratado y Acta de adhesión de España y Portugal a las Comunidad Europeas fueron publicadas en el BOE 1 de 1 de enero de 1986. 

Posteriormente, los demás Tratados de enmiendas de los Tratados constitutivos también se han ido incorporando al Derecho español empleando como base jurídica el artículo 93 CE.

El Estado

La garantía del incumplimiento del Derecho de la Unión Europea (DUE) recae sobre el Estado.

Es decir, quien responde de las vulneraciones del DUE es el Estado como responsable de conducir las relaciones internacionales de nuestro país, pese a que las Comunidades Autónomas tienen ciertas competencias con proyección exterior ante las autoridades de la UE

Las Comunidades Autónomas

Las Comunidades Autónomas tienen la capacidad de intervenir de dos maneras en los asuntos europeos.

INTERVENCIÓN EN LA FASE ASCENDENTE

Es la capacidad de las Comunidades Autónomas de influir en la elaboración de la posición nacional en el momento de la negociación de los actos de la UE, especialmente cuando se trate de competencias exclusivas de éstas.

Esto implica los siguientes derechos:

  • Derecho de iniciativa para instar al Gobierno a suscribir ciertos tratados que entran dentro de su esfera de actuación y participar en los trabajos de organismos de la UE.
  • Derecho a ser informado y a trasladar su parecer al Estado sobre cuestiones de específico interés.
  • Derecho a participar en la delegación española que negocie un tratado que afecte a las competencias de la Comunidad Autónoma.

INTERVENCIÓN EN LA FASE DESCENDENTE

Es la obligación de las Comunidades Autónomas de aplicar y ejecutar el DUE en el ámbito de sus competencias aunque la garantía del cumplimiento corresponda al Estado central.

La aplicación del Derecho de la Unión Europea en España

Tres notas caracterizan al Ordenamiento Jurídico de la UE frente al Derecho interno español:

  • Autonomía
  • Primacía
  • Efecto directo.

Un gran inconveniente es que estas características no aparecen expresamente enunciadas ni explicadas en los Tratados. Han sido la obra de la jurisprudencia del TJUE. 

Finalmente comentar que, el DUE es independiente y diferente del Derecho Internacional Público y de los Derechos internos. Lo señaló el TJUE en sus dos sentencias nucleares. 

Algunas normas del DUE tienen capacidad para entrar en la esfera jurídica de las personas físicas o jurídicas, lo que implica que pueden generarles derechos y obligaciones.

Para que el efecto directo produzca deben concurrir los siguientes requisitos:

  1. Claridad.
  2. Precisión: poder identificar que la norma “establece una obligación o un derecho, en términos inequívocos».
  3. Incondicionalidad. La norma no debe estar sujeta a una condición de manera que no pueda aplicarse directamente;
  4. Vencimiento del plazo de transposición defectuosa, incompleta o inexistente  sólo y especialmente para las Directivas.

Estos requisitos son debidos a la importancia y necesidad de la identificación y determinación de la norma a aplicar.

El Tribunal Constitucional y el Derecho de la Unión Europea

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional español sobre aplicación del DUE se puede resumir en dos principios:

Principio de alteración del reparto de competencias por el fenómeno europeo.

Al no existir una regla específica para la aplicación del DUE, su ejecución en España corresponde a quien materialmente ostente la competencia.

En caso de posibles conflictos de competencias en la aplicación de normas europeas, o de decidir si la norma agota o no la legislación básica, será el Tribunal Constitucional el competente de dictar atribuciones.

Por lo tanto:

– Si la norma europea no agota la “legislación básica” lo desarrollará el Estado mediante Ley.

– Si la norma europea agota la “legislación básica” legislará y ejecutarán las Comunidades Autónomas.

La idea se ha plasmado, entre otros, en el Estatuto Autonómico de Valencia en el art. 61.3.

Principio de cooperación leal entre el Estado y las CCAA en la aplicación del DUE.

Este principio se encuentra reforzado por la responsabilidad de la garantía del cumplimiento que recae sobre el Estado central.

EL Tribunal Constitucional ha precisado que corresponde “al Estado establecer los sistemas de coordinación y cooperación que permitan evitar las irregularidades y carencias en el cumplimiento de la normativa comunitaria [hoy UE]”, máxime en materias de competencia compartida o concurrente entre el Estado y las Comunidades Autónomas, “que deben resolverse exclusivamente conforme a las reglas constitucionales y estatutarias de distribución competencial” [3].

 

Bibliografía

Este post es un resumen del curso: «Conceptos básicos de la Unión Europea en el Contexto Actual»  del Instituto Valenciano de Administraciones Públicas.